El Acuerdo Ministerial sobre convivencia escolar en
Ecuador: análisis crítico de su coherencia normativa, operatividad y efectos en
la disciplina institucional 
La expedición del Acuerdo Ministerial Nro. MINEDEC-MINEDEC-2026-00028-A ha sido presentada por el Ministerio de Educación, Deporte y Cultura como una reforma orientada a fortalecer la convivencia escolar mediante mecanismos restaurativos, respuestas institucionales más directas y una mayor capacidad de actuación de las autoridades educativas. En su narrativa pública, el acuerdo aparece asociado a ideas de autonomía, agilidad, simplificación de procesos y cultura de paz.
Sin embargo, un examen técnico del texto normativo, contrastado con la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), su Reglamento General y la realidad operativa de las instituciones educativas, revela un panorama mucho más complejo. El acuerdo no puede evaluarse únicamente por su formulación discursiva ni por los principios que invoca, sino por sus efectos jurídicos, administrativos y disciplinarios concretos. Desde esa perspectiva, el instrumento presenta vacíos, ambigüedades y riesgos que afectan su viabilidad real y que, lejos de resolver los problemas estructurales de convivencia escolar, pueden profundizarlos.
1. El problema de origen: la LOEI y su Reglamento no construyen un sistema disciplinario uniforme
Uno de los primeros elementos que debe señalarse es que el problema no nace exclusivamente con el acuerdo. La LOEI y su Reglamento consagran principios relevantes como la convivencia armónica, la cultura de paz, la corresponsabilidad, la prevención de la violencia y la protección integral de niñas, niños y adolescentes. La ley, además, establece que los establecimientos educativos deben ser espacios de ejercicio de derechos y convivencia pacífica, y el reglamento incorpora la promoción de la convivencia armónica como criterio del sistema.
No obstante, ni la LOEI ni su Reglamento desarrollan un régimen disciplinario escolar completo, uniforme y operativo. En particular, no construyen un catálogo nacional detallado de faltas leves, graves y muy graves; no fijan criterios homogéneos de tipificación; no estandarizan sanciones por conducta; y tampoco establecen un procedimiento disciplinario secuencial suficientemente claro para todos los casos.
Esta ausencia genera un vacío estructural: el sistema exige disciplina escolar, pero deja a cada institución una parte sustancial de la definición concreta de qué conductas constituyen infracción, cómo se las clasifica y qué consecuencias corresponde aplicar. Desde un punto de vista técnico, ello debilita la seguridad jurídica, porque la respuesta ante hechos similares termina dependiendo en exceso de los instrumentos internos de cada plantel.
Ejemplo concreto: la grabación no autorizada de un docente dentro del aula y su difusión en redes puede ser interpretada en una institución como falta leve vinculada al uso inadecuado del celular; en otra, como falta grave por afectación a la dignidad y al normal desenvolvimiento de la actividad académica; y en una tercera, como un conflicto que debe ser derivado prioritariamente a mediación. La conducta es la misma, pero la respuesta institucional puede variar drásticamente.
2. El Código de Convivencia como fuente de discrecionalidad y fragmentación
El acuerdo 028A mantiene e incluso refuerza la lógica según la cual el Código de Convivencia de cada institución cumple un papel central en la definición de procedimientos, mecanismos y medidas disciplinarias. El propio acuerdo dispone que el código deberá determinar las medidas educativas disciplinarias y el catálogo de infracciones en estricto apego a la LOEI, su Reglamento General y la nueva normativa. También señala que los mecanismos alternativos de resolución de conflictos y sus procedimientos estarán definidos en el Código de Convivencia institucional.
En apariencia, esto podría leerse como una expresión de autonomía institucional. Pero, técnicamente, también implica una delegación amplia de poder normativo de segundo nivel a establecimientos que no siempre cuentan con capacidad técnica, asesoría jurídica o equipos suficientes para construir un instrumento robusto y coherente.
El problema no es menor. Si no existe una matriz nacional uniforme de tipificación y gradualidad, los Códigos de Convivencia pueden terminar configurando regímenes disciplinarios muy dispares. Una institución puede tratar la inasistencia injustificada a actividades, el abandono del aula, la alteración constante de la clase o la desobediencia reiterada como faltas leves; otra, como faltas graves; y otra puede redactarlas de modo tan abierto que permitan interpretaciones discrecionales en cada caso. El resultado es una fragmentación normativa dentro del propio sistema educativo.
Ese fenómeno impacta directamente en el principio de igualdad. Un estudiante no debería recibir consecuencias radicalmente distintas por una misma conducta solo porque estudia en una institución diferente. Tampoco debería depender del nivel técnico con que un código institucional fue redactado. Sin embargo, al no existir una estandarización suficiente, esa desigualdad se vuelve posible y, en los hechos, probable.
3. El acuerdo intenta llenar el vacío, pero lo hace de manera desequilibrada
El Acuerdo 028A aparece como un intento de dar contenido operativo a un terreno que la ley dejó abierto. Sin embargo, no corrige de manera integral el problema de origen. En lugar de construir un régimen disciplinario equilibrado y técnicamente delimitado, desarrolla con mucho mayor detalle el componente restaurativo que el sancionatorio. Regula definiciones, mecanismos alternativos, instancias, seguimiento, acuerdos, reformulación, confidencialidad y acompañamiento; pero deja sin el mismo nivel de precisión los límites del proceso restaurativo, los estándares de activación inmediata del régimen disciplinario y los parámetros objetivos para graduar consecuencias.
En otras palabras, la norma avanza bastante en explicar cómo dialogar, pero mucho menos en determinar cuándo debe cesar el diálogo y empezar una respuesta disciplinaria clara. Desde la perspectiva institucional, ese desequilibrio es problemático, porque las escuelas no solo necesitan herramientas de mediación; también requieren instrumentos eficaces para proteger el orden, prevenir reincidencias y garantizar condiciones de aprendizaje.
Ejemplo concreto: si un estudiante rompe deliberadamente un vidrio, daña mobiliario o destruye el material de otro compañero, la institución no solo debe gestionar la reparación simbólica o el reconocimiento del daño. También necesita restablecer de inmediato el orden institucional, resguardar un mensaje claro de responsabilidad y evitar que el hecho sea percibido como una conducta tolerable mientras se prolonga un proceso restaurativo. Si la arquitectura normativa privilegia el procedimiento antes que la consecuencia, el efecto institucional puede ser el debilitamiento de la respuesta.
4. La publicidad institucional y el contenido real del acuerdo no coinciden
Uno de los puntos más delicados del análisis es la brecha entre la promoción pública del acuerdo y su contenido normativo real. La difusión institucional lo presenta como una herramienta de mayor autonomía, respuestas más ágiles, menos trámites y mayor capacidad de acción. Sin embargo, cuando se examinan sus disposiciones, la conclusión razonable es distinta: el acuerdo traslada más responsabilidades, complejiza la gestión interna y amplía la exposición jurídica de las autoridades educativas.
4.1 No hay “más autonomía” en sentido simple: hay más responsabilidad
Decir que el acuerdo devuelve competencias a rectores y autoridades institucionales es solo parcialmente cierto. Más exactamente, lo que hace es desconcentrar funciones que ahora recaen con mayor peso sobre la autoridad del establecimiento. El artículo 29 delega a las máximas autoridades el conocimiento y resolución directa de varias faltas disciplinarias previstas en la LOEI, salvo aquellas relacionadas con acoso escolar, violencia escolar, hostigamiento académico o situaciones con participación del personal educativo o administrativo.
Pero esa delegación no viene acompañada de un blindaje técnico suficiente. La autoridad debe clasificar hechos, diferenciar conflicto de violencia o acoso, valorar si existió relación de poder, determinar si hubo o no intencionalidad, verificar el debido proceso, emitir resoluciones escritas y sostener su decisión ante posibles reclamos. Eso no significa simplemente “más autonomía”; significa más exposición, más riesgo y más responsabilidad operativa.
Ejemplo concreto: dos estudiantes protagonizan agresiones verbales reiteradas y humillaciones públicas. El directivo interpreta inicialmente que existe conflicto entre pares y activa mediación. Semanas después, la familia del estudiante afectado presenta evidencia de mensajes, exclusión grupal y afectación emocional sostenida, alegando que se trataba de acoso escolar y que la institución omitió activar la ruta correcta. Bajo ese escenario, la autoridad queda expuesta por la clasificación inicial. El problema no es solo disciplinario; es jurídico y administrativo.
4.2 No hay “respuestas más ágiles”: hay secuencias más largas
La idea de respuesta ágil tampoco se sostiene sin matices. El acuerdo establece una cadena de actuación que puede incluir contención inicial, derivación a la instancia de resolución de conflictos, aplicación de un mecanismo alternativo, construcción de acuerdos, seguimiento, evaluación de satisfacción, eventual reformulación y, solo en ciertos casos, activación de una medida disciplinaria.
En el plano teórico, esta secuencia puede parecer razonable. En el plano real, puede ralentizar decisiones que requieren oportunidad. Si dos estudiantes se agreden físicamente de manera leve, si uno de ellos sabotea repetidamente el desarrollo de clases o si existe daño evidente a bienes institucionales, la institución necesita una respuesta suficientemente rápida para cortar la conducta, proteger a terceros y restablecer orden. Cuando la norma inserta múltiples escalones previos, la “agilidad” prometida se vuelve, en muchos casos, más procedimiento y menos capacidad de reacción.
4.3 No hay “menos trámites”: hay más carga administrativa
La simplificación administrativa tampoco se verifica en el texto. El acuerdo exige designación formal de la instancia de resolución de conflictos, socialización institucional al inicio del año lectivo, funcionamiento permanente, actas de acuerdos y compromisos, reportes de seguimiento, informes para elevación de casos no resueltos, documentación de incumplimientos y rendición de cuentas ante la máxima autoridad institucional.
Eso representa, objetivamente, una ampliación de la carga documental. Un conflicto que antes podía resolverse con una intervención directa, notificación y medida disciplinaria ahora puede producir una secuencia de registros mucho más extensa. En instituciones con alta matrícula, escaso personal administrativo o directivos que ya cumplen funciones múltiples, esa exigencia se convierte en una sobrecarga concreta.
5. La ambigüedad conceptual del acuerdo genera riesgos de clasificación
El acuerdo define conflicto escolar, violencia escolar, acoso escolar, relaciones de poder, prácticas restaurativas, accidente escolar y otros conceptos clave. Sin embargo, el problema no es la existencia de definiciones, sino su aplicación en casos límite. Muchos hechos reales en la escuela no vienen claramente rotulados como “conflicto” o “acoso”; suelen ubicarse en zonas grises donde la interpretación inicial es decisiva.
Por ejemplo, el artículo 3 define conflicto escolar como una situación entre estudiantes en la que no media relación de poder y que no constituye violencia, acoso u hostigamiento. A su vez, el artículo 16 incorpora criterios como la ausencia de intención deliberada de causar daño, la simetría entre las partes y el carácter ocasional del hecho. Mientras tanto, el artículo 11 define el acoso escolar en términos de agresión u hostigamiento reiterado, con situación de superioridad o indefensión, que provoca humillación, exclusión o afectación a la dignidad.
En la práctica, distinguir esos elementos no siempre es sencillo. Un caso de burlas reiteradas, exclusión y difusión de apodos puede parecer inicialmente un conflicto entre pares si aún no se ha documentado la asimetría de poder. Pero también puede ser el inicio de un cuadro de acoso. La autoridad debe decidir con información a veces incompleta y bajo presión de inmediatez. Si clasifica mal, se expone; si sobredimensiona el caso, también puede ser cuestionada. Esa inseguridad interpretativa es una falencia técnica importante del acuerdo.
6. La intencionalidad y el “accidente escolar” introducen un campo altamente subjetivo
Otro punto especialmente delicado es la forma en que el acuerdo trata la intencionalidad. El artículo 8 define el accidente escolar ocasionado por y entre estudiantes como un acontecimiento fortuito sin intención de causar daño que no debe ser sometido a procedimiento disciplinario, aunque sí puede recibir tratamiento restaurativo. El artículo 16, a su vez, considera que en los conflictos no debe existir propósito deliberado de causar daño.
El problema técnico es evidente: determinar con certeza la intención interna de un estudiante es una tarea compleja incluso en procesos judiciales o administrativos especializados. Pretender que esa valoración sea hecha con seguridad por docentes, inspectores o rectores, muchas veces sin formación especializada y en escenarios de presión, es abrir un espacio amplio a la subjetividad.
Ejemplo concreto: en un laboratorio o en el aula, un estudiante empuja una silla, esta golpea a otro compañero o daña un equipo, y luego afirma que no quiso hacerlo, que fue una reacción impulsiva, una broma o un accidente. ¿Debe tratarse como accidente escolar? ¿Como conflicto sin intención de daño? ¿O como daño voluntario a bienes o agresión? El acuerdo no ofrece herramientas probatorias ni criterios suficientemente robustos para cerrar esa discusión. Esto debilita la capacidad institucional de actuar con firmeza cuando el hecho lo requiere.
7. El “bucle” de la reformulación puede producir dilación e impunidad percibida
Uno de los aspectos más criticables del acuerdo es la lógica prevista para el incumplimiento de acuerdos restaurativos. El artículo 26 dispone que ante el incumplimiento injustificado de los acuerdos debe priorizarse la reformulación y el fortalecimiento del acompañamiento, y solo en caso de incumplimiento reiterado e injustificado, debidamente documentado, podría configurarse una falta disciplinaria conforme a la LOEI.
Desde el punto de vista pedagógico, es comprensible que se procure no sancionar de manera automática el primer incumplimiento. Pero, en la práctica, esta regla puede generar un ciclo de desgaste institucional y de percepción de impunidad, sobre todo en casos de reincidencia.
Ejemplo concreto: un estudiante rompe el cuaderno, material escolar o proyecto de otro compañero. Se activa el mecanismo restaurativo y se acuerda reposición, disculpas y compromiso de no repetición. El estudiante no cumple. Bajo el acuerdo, la institución no necesariamente puede pasar de inmediato a una consecuencia disciplinaria; debe priorizar reformular el acuerdo y fortalecer el acompañamiento. Si vuelve a incumplir, el proceso continúa documentándose. Mientras tanto, la víctima, su familia y el resto del curso perciben que la conducta dañosa no tiene una consecuencia inmediata y clara. La autoridad, por su parte, asume más carga administrativa y más desgaste.
Ese diseño puede ser aprovechado por familias o estudiantes que conocen la norma y usan el discurso restaurativo como argumento para postergar o resistir cualquier respuesta disciplinaria. El riesgo no es teórico; es operativo.
8. El uso excesivo o indiscriminado de mecanismos restaurativos puede debilitar la autoridad institucional
Este punto merece especial desarrollo porque toca el corazón del problema. El enfoque restaurativo no es, por sí mismo, negativo. Bien diseñado y bien aplicado, puede ser útil en ciertos conflictos escolares. El problema surge cuando el sistema transmite, de manera explícita o implícita, que casi toda conducta será conducida primero hacia mediación, diálogo, reformulación o acompañamiento, y que la sanción efectiva es tardía, excepcional o improbable.
En contextos escolares complejos, eso puede producir un efecto adverso: la idea de que la norma es negociable, que las consecuencias siempre se postergan y que la autoridad institucional carece de herramientas inmediatas para responder. A largo plazo, ese mensaje erosiona el principio de autoridad pedagógica y administrativa.
Ejemplo concreto: en un curso con estudiantes que interrumpen reiteradamente la clase, salen del aula sin autorización, realizan bromas excesivas, desatienden instrucciones y generan ruido constante, el acuerdo inserta una arquitectura donde la respuesta disciplinaria queda condicionada por el enfoque restaurativo y el debido proceso escrito. Si el alumnado percibe que la consecuencia siempre será tardía o negociable, el docente pierde capacidad de conducción del aula y la institución se vuelve más reactiva que preventiva.
No se trata de sostener que toda falta deba resolverse con sanción dura. Se trata de reconocer que un sistema disciplinario necesita certeza, oportunidad y proporcionalidad. Cuando esos elementos se diluyen, la convivencia se resiente.
9. La exclusión de las actas del expediente estudiantil afecta la trazabilidad de conductas
El artículo 22 establece que las actas de acuerdos y compromisos derivadas de la solución alternativa de conflictos son confidenciales y no serán parte del expediente estudiantil; una vez cumplidos los acuerdos, se archivarán en inspección sin afectar la evaluación conductual ni el rendimiento académico.
Esta disposición busca evitar la estigmatización, pero genera un costo institucional importante: la pérdida de trazabilidad formal del comportamiento. Una institución necesita identificar patrones, reincidencias y escalamiento de conductas para intervenir con oportunidad. Si los conflictos quedan fuera del expediente, la capacidad de reconstruir ese historial se debilita.
El problema se agrava en casos de traslado. Un estudiante puede haber suscrito varios acuerdos restaurativos por insultos, roces agresivos, incumplimientos y conflictos reiterados; luego cambia de institución y su expediente no refleja ese historial. El nuevo establecimiento recibe información incompleta sobre el patrón conductual. Si se produce un hecho más grave después, el sistema habrá perdido continuidad preventiva.
10. El acuerdo exige condiciones institucionales que no siempre existen
El acuerdo dispone la existencia de una instancia de resolución de conflictos conformada por un vicerrector, subdirector, inspector o subinspector delegado, con funcionamiento permanente durante el año lectivo y horario de atención establecido. También prevé seguimiento, espacios seguros y confidenciales, socialización obligatoria y reportes de rendición de cuentas.
La crítica aquí no es al ideal, sino a la falta de realismo. Muchas instituciones educativas, especialmente fiscales, operan con personal mínimo, alta matrícula, sobrecarga directiva, DECE incompleto o sin personal suficiente, e infraestructura limitada. En esos contextos, pedir funcionamiento permanente, seguimiento individualizado y acompañamiento sostenido implica exigir un nivel de capacidad institucional que el sistema no ha garantizado.
Ejemplo concreto: un inspector que pasa dos horas mediando un conflicto complejo deja de atender ausencias, control de patios, disciplina general, novedades administrativas o seguimiento de otras situaciones. Un vicerrector que debe sostener procesos restaurativos continuos descuida tareas académicas. Un DECE incompleto no puede cubrir cada derivación con la profundidad requerida. En esas condiciones, el acuerdo corre el riesgo de aplicarse solo en papel o de generar una redistribución caótica de cargas.
11. La rendición de cuentas y la socialización son obligaciones adicionales, no alivios institucionales
El acuerdo exige que al inicio de cada año lectivo la máxima autoridad socialice con familias, estudiantes y personal educativo la información sobre la instancia de resolución de conflictos, los mecanismos alternativos y las medidas disciplinarias. También dispone que las instancias presenten un reporte sobre cantidad de conflictos resueltos y efectividad de mecanismos aplicados un mes antes de finalizar el año lectivo.
Estas obligaciones son compatibles con la transparencia, pero deben nombrarse por lo que son: nuevas cargas de gestión. No representan menor trámite ni simplificación. Representan tiempo, organización, documentación y rendición adicional en un sistema que ya carga a las instituciones con tareas administrativas múltiples.
12. El acuerdo no resuelve el problema estructural; lo desplaza y lo complejiza
Con todo lo anterior, puede afirmarse que el Acuerdo 028A no contradice frontalmente la LOEI, pero sí la desarrolla de manera extensiva y en algunos puntos restrictiva, especialmente en el terreno de la disciplina y el registro de conductas. Intenta llenar un vacío legal existente, pero lo hace mediante una regulación que privilegia el mecanismo restaurativo sin ofrecer el mismo grado de precisión, oportunidad y fortaleza al componente disciplinario.
Por eso, el problema real es doble. Por un lado, la LOEI y su Reglamento dejaron un vacío importante en materia de tipificación uniforme y régimen disciplinario operativo. Por otro, el acuerdo intenta cubrir ese vacío con un diseño que, aunque inspirado en principios legítimos, no responde adecuadamente a la realidad institucional, amplía las cargas, crea zonas de ambigüedad y puede debilitar la autoridad escolar.
Conclusión
El Acuerdo 028A debe analizarse más allá de su formulación discursiva. Aunque se presenta como una reforma moderna, humana y eficiente, su contenido normativo muestra un panorama distinto. No reduce la carga institucional; la incrementa. No garantiza mayor seguridad en la actuación de las autoridades; las expone más. No simplifica necesariamente la gestión de conflictos; la vuelve más secuencial y pesada. Y, sobre todo, no resuelve de manera integral el problema de fondo: la ausencia de un sistema disciplinario uniforme, claro y viable para todas las instituciones educativas.
A ello se suma un riesgo de gran importancia: el uso excesivo o desbordado de mecanismos restaurativos puede terminar debilitando la autoridad institucional y transmitiendo la idea de que, frente a muchas conductas, siempre habrá una nueva instancia de diálogo antes que una consecuencia efectiva. En un sistema educativo que ya enfrenta problemas de indisciplina, sobrecarga administrativa y limitaciones operativas, ese mensaje puede ser profundamente contraproducente.
En términos técnicos, la principal debilidad del acuerdo no es su apelación a la convivencia o a la cultura de paz. Su debilidad radica en haber construido una normativa que exige más de las instituciones sin garantizarles condiciones reales, que amplía responsabilidades sin clarificar suficientemente los límites de la discrecionalidad, y que proyecta públicamente una promesa de fortalecimiento institucional cuando, en la práctica, desplaza más carga, más riesgo y más incertidumbre hacia los establecimientos educativos.
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